关于《西藏自治区市场监管领域轻微违法行为 依法不予行政处罚清单》的说明

一、起草背景

贯彻落实《行政处罚法》的需要。2021年7月15日实施的新《行政处罚法》对“不予处罚”的适用情形进行了扩展，规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。为了有效贯彻落实新修订的《行政处罚法》精神，有必要就如何适用不予行政处罚作出统一规定，进一步细化明确“不予处罚”的具体情形。

推进法治政府建设的需要。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》、市场监管总局印发的《法治市场监管建设实施纲要（2021—2025年）》均明确提出“全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单”。自治区党委、政府《关于贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2021－2025年）〉的实施方案》（即将印发）也明确提出“推行审慎包容监管，全面推广轻微违法免罚和初次违法慎罚制度，制定实施轻微违法行为依法免予处罚清单”。建立免予处罚清单，是建设法治政府的要求和内容。

优化营商环境的需要。清单的出台是落实包容审慎监管理念、优化法治化营商环境的一项重要举措。《西藏自治区2022年优化营商环境行动方案（征求意见稿）》明确要求“市场主体在一些领域没有造成危害后果的实施‘首违不罚’‘轻违不罚’等政策，推行‘有温度执法’”。通过实行包容审慎监管、宽严相济执法，建立市场主体容错纠错机制，给予市场主体更多的纠错机会，有利于给市场主体营造更加宽松的发展环境，激发市场主体活力，促进市场主体发展壮大。实施免罚清单，不仅仅是简单的免罚，而是要求执法机构运用教育、指导、约谈、告诫等柔性方式，督促违法主体纠正轻微违法行为，促进经营者进一步了解熟悉相关法律规定，提高守法经营意识，实现持续健康发展。

规范行政执法行为的需要。《行政处罚法》关于不予处罚的规定只是一个原则性规定，具体哪些情形不予处罚，需要执法人员自行进行裁量。近年来，基层市场监管部门在执法活动中积极适用《行政处罚法》不予处罚的规定，取得了一定的社会效果。但是由于缺乏统一明确的指引依据，各地在适用上还存在标准不一的问题，甚至有的执法人员还存在不敢适用的问题，担心被扣上“不作为”的帽子。出台免罚清单，统一不予处罚的标准，将为基层执法提供指导和依据，是对基层执法需求的回应，有助于进一步规范自由裁量行为，推进严格规范公正文明执法。

需要强调的是，免罚清单与严格监管、严厉处罚的要求并不矛盾，免罚清单针对的是轻微违法行为，严厉处罚针对的是情节恶劣或严重的违法行为。轻微违法行为是所有违法行为中的一部分，不具有危害后果或者危害后果轻微。免罚本身是《行政处罚法》的规定要求，其前提必须是违法主体已经及时主动改正违法行为，对拒不改正的，仍然要按照有关规定实施处罚。同时，执法机构在免罚的同时，还需要对违法主体进行批评教育、指导约谈等，促使其提高合规意识，做到守法经营。

二、起草过程

法规处于2021年10月启动《西藏自治区市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（以下简称《免罚清单》）的起草工作。起草过程中，收集上海、福建、江西、安徽、河北、贵州、湖北、山西、重庆、天津等10多个省份的免罚清单进行学习。在借鉴相关经验做法的基础上，紧扣西藏市场监管工作实际，严格按照新《行政处罚法》规定要求，经过反复研究修改，形成《免罚清单》初稿。

2022年2月9日，将《免罚清单》初稿印发各地（市）市场监管局、拉萨经开区市场监管局、区局各处室征求意见，共征集到意见21条。根据征集到的意见对《免罚清单》进行修改，采纳意见18条，未采纳3条。

2022年3月9日，将修改后的《免罚清单》再次印发各地（市）市场监管局、拉萨经开区市场监管局、区局各处室征求意见，共征集到意见6条，采纳意见3条，未采纳3条。

2022年3月11日至3月26日，将《免罚清单》通过区局门户网站向社会公开征求意见。期间，未收到修改意见。

2022年4月18日至4月21日，第三次将修改后的《免罚清单》印发区局各处室征求意见，同时征求区局两家法律顾问单位的意见，均反馈无意见。

起草过程中，我处严格按照行政规范性文件起草程序开展起草工作，对《免罚清单》进行了数次反复修改完善，形成了目前的终审稿。针对未采纳的意见，已向意见提出部门进行沟通解释，说明理由，并达成了一致意见。

三、主要内容

《免罚清单》共梳理列出市场监管领域89项不予处罚的轻微违法行为具体情形，涵盖登记注册、生产经营许可、价格、网络交易、知识产权、广告、产品质量、食品、特种设备、标准、计量、认证等业务领域。其中，违法行为轻微，及时纠正，没有造成危害后果，相关实体法规定市场监管部门应先行责令改正（整改）、拒（逾期）不改正才给予处罚的事项63项；初次违法、危害后果轻微且及时改正可不予处罚的事项26项。

《免罚清单》采用表格形式编制，由序号、违法行为、不予处罚适用条件、法律依据4部分组成。“违法行为”与相关法律、法规、规章条款规定的违法情形保持一致。“不予处罚适用条件”均依据《行政处罚法》和相关法律、法规、规章的规定予以明确。“处罚依据”列明了相关法律、法规、规章规定的行政处罚条款。

《免罚清单》拟以自治区市场监管局通知形式印发。为确保《免罚清单》的正确有效实施，在通知部分，重点就《免罚清单》的适用原则、要求、注意事项作出了统一规定。主要包括：一是明确不予处罚的范畴。不予处罚的种类包括《行政处罚法》规定的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物等所有行政处罚种类。二是明确轻微违法行为认定原则。应当结合案件的事实、证据综合判断，并根据《行政处罚法》等规定进行认定。三是重申不予处罚的适用原则。对《免罚清单》所列轻微违法行为，相关法律、法规、规章规定应当先行采取责令改正等行政措施，责令限期改正后当事人及时改正的，免予行政处罚；属于轻微违法行为但及时改正，没有造成实际危害后果的，免予行政处罚。责令限期改正后当事人未及时改正的，依法予以行政处罚。四是明确兜底性规定。由于市场监管部门执行的法律法规规章众多，执法领域广，《免罚清单》难以涵盖市场监管领域轻微违法行为不予行政处罚的所有情形。因此，对《免罚清单》未列入的轻微违法行为，符合法定不予行政处罚条件的，强调执法机构应当按照《行政处罚法》等相关法律法规的规定，不得给予行政处罚。五是强调坚持处罚与教育相结合的原则。对轻微违法行为不予行政处罚的，必须通过责令改正、批评教育、告诫约谈等措施，督促市场主体在合理期限内改正违法行为，努力做到宽严相济、法理相融，让监管执法既有力度又有温度，实现行政执法法律效果和社会效果相统一。六是作出排除性规定。当事人有《免罚清单》所列违法行为，同时又存在其他从重处罚情节的，或者当事人趁发生自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件之机实施违法行为的，不适用《免罚清单》的规定。

发布时间：2022-6-30 10:59:13